多边开发银行合规2021年度观察与展望

作者：

傅长煜 伊向明 蒋宣 成豪

2021年，全球经济在新冠疫情的反复挤压下，正经历着一场艰难的复苏。面对这场世纪疫情的挑战和世界格局的深刻变化，中国企业在全球供应链受到严重冲击、人员跨境流动受阻情况下，仍奋发进取、砥砺前行，奋斗在“走出去”最前线。

多边开发银行（MDBs）是为发展中国家提供资金援助、帮助经济建设的重要国际机构，以消除贫困和促进繁荣作为目标，主要包括世界银行集团（WBG）以及亚洲开发银行（ADB）（简称“亚开行”）、非洲开发银行（AfDB）（简称“非开行”）等地区性开发银行。近年来，中国工程建设企业参与多边开发银行融资项目的数量、规模和深度均不断提升，这也对中国企业严格遵守多边开发银行的高标准合规政策、诚信准则等提出了更高要求。

多年来，我们协助我国企业应对多边开发银行的合规调查，按照多边开发银行的标准和要求进行合规体系建设，申请制裁解禁等，并取得了良好成绩。值此岁末年初，我们谨对2021年度主要多边开发银行的合规调查、合规制裁、制裁解禁等最新情况进行总结和梳理，并对今后的发展趋势进行展望，以资参考。

一

总体趋势：海外项目量止跌回稳，合规任务进一步加重

（一）海外工程建设项目量止跌回稳，预计将逐步回升

2020年全球实际GDP在疫情沉重影响下缩水4.3%，而在2021年，随着疫苗的广泛接种和其他防疫措施的落实，全球经济增长率达到5.5%。世界银行预测，2022年虽然全球经济增速将有所放缓，但仍有望增长4.1%。

与此同时，各多边开发银行也相应加大了对发展中国家的资金支持力度。从2020年4月到2021年6月，世界银行集团的资金支持激增至1,570亿美元。2021财年，世界银行集团将贷款承诺额提高至843亿美元，同比增幅达15%，达到前所未有的水平。亚开行和非开行也分别向成员国中的发展中国家额外提供了200亿美元、100亿美元的资金支持，用以应对新冠疫情对经济和国民健康的冲击。

我国企业对外承包工程业务量也正在止跌回稳。2021年1月至11月，我国对外承包工程业务完成营业额1,325.8亿美元，同比增长10.1%，新签合同额2,017.5亿美元，同比增长1.2%，虽然12月数据有所波动，但整体仍呈现缓慢回升态势。随着疫情逐渐缓解，我国对外工程建设承包业务量预计将迎来进一步的恢复与增长。

（二）多边开发银行合规要求更趋严格，合规任务进一步加重

伴随着资金支出的大幅度增加，多边开发银行收到的合规举报和投诉也大幅度增加，其合规监督措施也趋于严厉。2021财年，世界银行收到的合规投诉与举报数量呈现爆炸式增长，启动了40项新的合规调查，与78项正在调查的程序同步推进，最终作出的制裁决定相较2019财年和2020财年有所增长。

在中国，企业合规的重要性也被提升至前所未有的高度，中央及地方国资部门也进一步关注国有企业被多边开发银行制裁问题。2021年12月3日，国务院国资委召开中央企业“合规管理强化年”工作部署会，强调央企必须把强化合规放到贯彻习近平法治思想的高度来认识，放到落实全面依法治国战略的全局来部署，放到保障企业高质量发展的层面来推动，力争通过一年时间推动企业合规管理工作再上新台阶。其中，“着力抓好境外合规，突出重点领域管理，全面保障国际化经营”被作为一项重点工作加以强调。

可见，随着海外工程建设承包项目数量回升，合规要求趋于严格、标准不断提高，2022年中国企业海外工程建设领域的合规任务将进一步加重。

二

2021年度主要多边开发银行合规调查情况回顾

（一）合规投诉数量爆炸式增长，调查与制裁可能快速增加

根据世界银行合规调查机构廉政局（Integrity Vice Presidency，简称INT）的统计，近5年来，INT审查的内外部投诉和举报大幅度增长，特别是于2021财年发生爆炸式增长，审查的投诉达到历史新高的4311件。

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亚洲开发银行合规调查机构反腐和廉政办公室（Office of Anticorruption and Integrity，简称OAI）的统计亦体现出受理投诉数量逐年攀升的趋势。特别是，从我们自身工作感受来看，中国企业面临的OAI调查压力在过去一两年里明显增加。

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因疫情影响，国际旅行和域外调查受到限制，很多调查工作转向远程方式，这在一定程度上给多边开发银行合规部门开展调查带来了困难。尽管合规投诉和事件快速增加，2021年启动及完成的正式调查数量目前还相对平稳。但是，实践中我们也注意到，多边开发银行也逐步适应远程办公及开展调查，发展出大数据调查、远程审计等远程调查方式，以及聘请所在国专业人士开展实地调查、直接联系多方信息源询问了解情况等等。

随着疫情缓解、国际旅行限制逐步解除、远程调查方式熟练运用，以及累积的投诉和线索，未来几年多边开发银行合规部门的调查工作可能会更高效、更全面开展，强度、力度也可能进一步加大。

（二）在各类被认定的违规行为中，欺诈行为（Fraudulent Practice）占绝对多数

对世界银行而言，资格暂停和除名办公室（The Office of Suspension and Debarment，简称OSD）是负责审核INT的调查结果的第一级审查机构，决定对调查对象是否采取制裁措施。根据OSD在2017财年至2021财年的统计结果，“欺诈行为”始终在各类被制裁的违法行为中占绝对多数。

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除世界银行之外，亚开行各年度报告中的数据也呈现出相同的规律性。截至2021年11月，OAI正在对168个项目开展合规调查，其中123个项目被发现涉嫌存在欺诈行为。

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由此可见，欺诈行为是多边开发银行调查和处理的各类违规行为中的最高发类型。根据我们的经验，欺诈行为被认定的概率高，与其构成要件特点密不可分。并且从合规调查角度而言，相较于贿赂、胁迫等其他违规行为，投标文件中既往业绩、人员配备等缺陷，最容易被发现和查证，调查难度和成本均相对较低，从而使之成为多边开发银行合规调查及处罚的重点。

实践中，由于多方面原因，很多企业未能严格审查、防范投标文件的缺陷，而多边开发银行一旦发现并启动调查后，这些企业往往很难争取到不予处罚结果，反而招致一系列问题。因此，对投标文件的审慎合规审查，应作为我国企业参与多边开发银行资助项目合规管理工作的绝对重点。

三

2021年度多边开发银行制裁情况回顾

（一）世界银行制裁情况回顾

世界银行对违规行为的制裁采取两级上诉制度，即在INT给出调查结果后，由第一级制裁机构OSD进行审核，决定是否采取制裁措施，如对OSD拟采取的制裁措施不服，当事人还可以向世界银行第二级制裁机构制裁委员会（Sanctions Board）申请复核。

2021财年，OSD审查了20个制裁案件和18个和解案件，对19家企业和4名个人采取暂停资格措施，对35名调查对象中的29名施加制裁。

2017至2021财年，SDO（OSD的工作人员）在将近一半的案件中，认定INT提出的多项违规指控中有一项以上的指控证据不充分。

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同期，在SDO审核的116起最终予以除名制裁的案件中，接近70%制裁期超过3年，这对被除名制裁对象参与多边开发银行业务将造成严重影响，也会严重降低这些企业的声誉，影响其开展其他类型的业务。

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同期，有61名调查对象向Sanctions Board提起上诉，其中7%的对象被认定无责任，从而被免予制裁。在不少案件中，即便Sanctions Board最终决定实施制裁措施，也会采用斥责函等相对较轻的措施。

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（二）亚洲开发银行制裁情况回顾

在2020年OAI结案的76起外部调查案件中，59起案件的调查对象被亚开行采取“处罚措施”，其中30起被处以禁令制裁，29起被采取其他处罚措施。

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2020年，共有89家企业和31名个人被亚开行处以禁令制裁。另有225家企业和27名个人因被其他同类国际组织制裁，而被亚开行交叉制裁。

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四

2021年度多边开发银行调查应对情况回顾

尽管多边开发银行启动正式调查后，相当一部分企业会被认定存在违规行为、被采取制裁或其他处罚措施，但仍有部分企业可以通过有效的应对，减轻甚至避免遭到制裁。例如，2021财年，在世界银行完成的合规调查中，有约32%的案件最终没有认定存在违规行为。

实践中，大部分企业对于如何有效应对合规调查尚无充分认识，有可能会浪费争取减轻甚至避免制裁的机会。2021财年，所有被调查对象中，仅有57%聘请了外部律师，仅有23%向世界银行OSD提交了解释澄清材料。而在所有收到解释澄清材料的案件中，有63%的案件OSD选择减轻原本考虑采取的制裁措施。

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可见，在INT启动问询或调查程序后，及时委托有经验的律师制定并实施专业应对方案，进行有效澄清解释，有的放矢地提供证据材料，十分有必要。

2021年，我们代表一家国际领先的基础设施工程承包企业应对亚开行针对其涉嫌投标欺诈的调查时，即结合案件具体情况，制定了切实有效的配合调查方案，开展了全面细致的内部调查，代表企业向亚开行提交了内部调查报告，在积极揭示问题情况的同时也给出了相应解释。最终，亚开行放弃了原本拟采取的禁令制裁措施，改为给予批评函，并对企业积极配合调查的态度表示了高度认可。

此外，在另一起亚开行已经对我国某基建企业涉嫌投标欺诈给出调查结论并拟给予禁令制裁的案件中，我们协助该企业进行有效的澄清解释，最终亚开行将禁令制裁变更为附条件提前解禁的禁令。

可见，企业面临多边开发银行合规调查时，应尽早寻求专业人员介入，结合案件具体情况，制定最优的调查应对方案，积极开展自查，从而为后续工作创造空间，争取最有利的处理结果。

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另一方面，对合规调查予以合作、承认存在不当行为，是被调查对象争取减轻制裁的主要事由。因此，在触发合规调查后，被调查企业既要沉着应对，争取积极配合，也要充分评估，在确实明显存在违规行为的情况下，尝试争取较轻的处罚结果。

五

2021年度多边开发银行合规整改解禁情况回顾

遭到多边开发银行禁令制裁后，企业仍然可以按照多边开发银行规则，通过积极、有效的整改与合规体系建设工作，实现解除制裁，以早日恢复参与多边开发银行资助项目的资格以及企业声誉。

以世界银行为例，近年来，越来越多的企业通过合规体系建设，与世界银行廉政合规官（ICO）积极沟通，最终实现解禁，其中也不乏中国企业。2021财年，72个主体与ICO积极沟通，30个主体实现解禁，其中即包括8个中国主体。

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亚开行方面，OAI要求被采取禁令制裁的企业和个人加强内部控制，提高合规标准，满足禁止期限和解禁申请标准后，可以申请解禁。2020年，在评估了大量解禁申请后，亚开行恢复了236家公司和27名个人的投标资格。此外，在被其他多边开发银行恢复资格后，OAI将33家公司和13名个人从亚开行的交叉制裁名单中移除。

2021年度，我们协助两家企业解除了亚开行禁令制裁：根据制裁原因、解禁条件和企业特点等，与亚开行充分沟通，在合理范围内为企业量身定制了满足亚开行标准要求的合规政策及管理体系，避免企业负担过重，保证项目实施效率。

六

多边开发银行合规工作的回顾与展望

中国从事对外工程承包的企业，在危机中孕育先机、于变局中拓新局，既是我国建设高水平开放型经济新体制和高质量共建“一带一路”的先行者，也是多边开发银行消除极端贫困和促进共同繁荣的参与者。

在长期深耕多边开发银行合规服务领域过程中，我们欣喜地发现，中国企业的合规意识不断增强，纷纷逐步建立起合规管理体系和独立的合规管理部门，合规管理人员能够认识到多边开发银行合规管理的重要性、关注到相关风险，并且在合规事件发生后，能够有效主导以及支持外部律师开展工作。

但在“走出去”过程中，与多边开发银行标准接轨时，我国企业的合规制度仍存在不协调之处，在业务人员中的实施程度还有待加强，实施方式还有待完善；在调查应对方面，妥善应对初期问询、及时寻求专业帮助的意识仍待提高。

我们相信，随着合规竞争力的逐步提升，中国企业一定能更好地满足多边开发银行的标准与要求，规避、消解多边开发银行制裁处罚风险。特别是：

• 在合规管理方面，更充分地重视多边开发银行制裁处罚风险，全面理解多边开发银行的合规要求，持续建设符合自身特点和国际标准要求的合规体系，提升合规竞争力，有效规避风险。

• 在调查应对方面，更充分地了解多边开发银行合规执法实践，审慎制定应对初步问询/调查、正式调查程序的策略，充分行使被调查方在制裁程序中的各项权利，包括积极寻求专业协助。

• 在制裁解禁方面，更充分地理解多边开发银行的解禁要求，以有效、可操作的合规改进方案以及解禁计划，争取尽早解禁，恢复企业参与多边开发银行资助项目的资格和企业声誉。

The End

 作者简介

傅长煜  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：诉讼仲裁, 合规和反腐败, 反垄断和竞争法

特色行业类别：健康与生命科学

伊向明  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：诉讼仲裁, 合规和反腐败, 商业犯罪和刑事合规

特色行业类别：健康与生命科学

蒋宣  律师

北京办公室  争议解决部

成豪  律师

北京办公室  争议解决部

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